Dit
blog is een vertaling , popularisering en samenvatting van het
hoofdstuk over front-backoffice in het boek Systems Thinking in the
Public Sector” van John Seddon.
Seddon gebruikt de huursubsidie
van Engeland als voorbeeld om aan te tonen dat de ontwerp-principes van
de hedendaagse maatschappelijke diensten ernstige gebreken vertonen. In
deze ontwerpen wordt gewerkt met een “frontoffice” waar de burgers hun
aanvraag kunnen indienen en een “backoffice” waar de aanvraag werd
“verwerkt”. Front en backoffice zijn elektronisch gelinkt door
“document-image-processing”.
Hierbij spelen “targets”
productiecijfers of PI’s een belangrijke rol. Er zijn “targets” voor hoe
snel de telefoon moet worden aangenomen, hoe snel er gereageerd wordt
op correspondentie en de tijd die gespendeerd mag worden voor het
berekenen van de uiteindelijke huursubsidie.
Dat lijkt allemaal
redelijk maar vanuit het perspectief van de gebruiker is de dienst door
deze targets verslechterd! Het doel is uiteindelijk dat de juiste
hoeveelheid huursubsidie bij de juiste aanvragers terecht komt en wel zo
snel mogelijk. (In Engeland worden de huursubsidie-aanvragen behandeld
door de gemeentes).
De enige juiste target om te gebruiken is
dan ook de tijd waarin de aanvrager al dan niet zijn/haar huursubsidie
krijgt (van aanvraag tijdstip tot uitkering). In Engeland duurde dit
van 0 tot 152 dagen. De consequenties van grote variatie voor de
aanvragers zijn gigantisch.
De Social landlords gaan over tot
uitzetting en volgen boetes vanwege betalingsachterstanden op andere
terreinen en andere maatschappelijke diensten raken verstopt met
problemen van de aanvragers.
Volgens de regels gaat de klok
lopen als een aanvraag binnenkomt bij de frontoffice dan wel de
backoffice en stopt de klok als een beslissing is genomen.
Om aan de
productiecijfers te voldoen gaan mensen vals spelen: aanvragen die nog
niet compleet waren werden uit de statistieken gehouden, de aanvragers
moeten soms meerdere keren terugkomen om de ontbrekende papieren te
brengen. Als de aanvrager niet binnen een maand alle informatie had
aangeleverd werd de aanvraag gekwalificeerd als onterecht en buiten de
statistieken gehouden. Aanvrager kon dan weer opnieuw beginnen.
Omdat
er zoveel onzekerheid is over de aanvraag komt er veel wat Seddon noemt
“failure demand” binnen zoals “wat is er met mijn aanvraag gebeurd” en
“Ik weet niet hoe ik dit formulier moet invullen”. Seddon zet dat
tegenover de value demand, wat in dit geval neerkomt op de gewone
subsidieaanvraag. Ik vertaal het hier maar even met “waardevraag” en
“faalvraag” . De statistieken gaven aan:
Vaak moeten aanvragers terugkomen voor ontbrekende documenten. Toch bleek
20% van de elektronische documenten duplicaten te zijn. Dit alles bleek
niet te liggen aan de ijver van de werknemers. Dit heeft te maken met
een slecht systeemontwerp.
In Engeland is het niet ongebruikelijk om
doelstelling of productiecijfers te formuleren die 15 aangeven als
maximale tijd die aan een aanvrager besteed mag worden. Wat is dan
makkelijker om iemand terug naar huis te sturen voor een document?
De
frontoffice medewerkers (klantenservice) zijn vaak generalisten. Ze
hebben geen detailkennis over de geleverde dienst en kunnen dan ook vaak
niet precies aangeven welke informatie de aanvrager nu moet aanleveren.
Er wordt teveel informatie gevraagd of te weinig.
In callcentres
worden aanvragen vaak verwerkt in CRM systemen.Er is vaak minder tijd
nodig om een aanvraag in het CRM systeem op te nemen en door te sturen
dan om het direct op te lossen. En als je je targets moet halen doe je
dat natuurlijk.
Als de zeven documenten die bij een aanvraag
horen op verschillende tijdstippen gescanned en doorgestuurd worden moet
er steeds opnieuw bepaald worden door een medewerker of de aanvraag nu
compleet is.
Er ontstaan achterstanden in de backoffice. Dan moeten
er externe “backlogbusters” ingehuurd worden om de zeven documenten
weer bij elkaar te zoeken en de aanvraag klaar te maken voor verwerking.
In
de backoffice wordt vaak gewerkt met een soort beslissingsboom; een
schema. De backofficemenedewerkers hebben dus een heel andere kijk op de
aanvraag dan de fontofficemedewerker. Zo ontstaat er uit de backoffice
vaak andere informatieverzoeken aan de aanvrager. Zo kan het dus dat de
medewerkers voldoen aan hun targets maar dat de dienst voor de
aanvrager belabberd is.
De beslisbomen die waren gemaakt om de
uitzonderingen ook te kunnen behandelen bleken ook vaak te uitgebreid.
Dus werd er meer informatie verzameld dan nodig. In een telling van een
gemeente waren 95% van de aanvragen overgespecificeerd.
Een subsidieverwerkend systeem met een dergelijke beslisboom kan feitelijk minder variëteit absorberen zegt Seddon.
De
specifieke beslisboom voor de huursubsidieaanvragen in Engeland was
ontwikkeld en geimplementeerd voor een slordige 320 miljoen pond. Na 8
jaar bleken de kosten omhoog te zijn gegaan en de kwaliteit van de
dienst verslechterd en hebben ze de beslisboom eruit gehaald.
Dus zo
concludeert Seddon het systeem-ontwerp is slecht, de opsplitsing van
front en backoffice waardoor er een functionele verdeling van taken
ontstaat met overdrachtsmomenten, het gebruik van “documentprocessing”
en “performance targets”.
Hoe moet huursubsidieverlening er dan
wel uit zien? Het adagium van Seddon is “design against demand”. De
waardevraag en de faalvraag moet bestudeerd worden, de type vragen en
de frequenties ervan. Waarom en wanneer gaan burgers huursubsidie
aanvragen? De burger moet in staat zijn om te krijgen wat ze nodig (en
mogen) hebben met zo min mogelijk moeite. De faalvraag kan je bestuderen
om te kijken waar het mis gaat in het proces. De medewerkers die het
contact hebben met de aanvrager zijn uitgerust met de noodzakelijke
expertise om de meeste aanvragen in zijn geheel te behandelen. Bij
uitzonderlijke aanvragen kan er expertise van anderen in de organisatie
bijgehaald worden, het eigenaarschap van de aanvraag blijft bij de
dienstverlener. Deze leert zo snel zaken bij.
daarnaast is het dus zaak de end-to-end tijd te meten van aanvraag tot uitkering.
Er
is dus geen backoffice alleen een frontoffice. Als er een aanvrager
komt voor huursubsidie moet de aanvrager geholpen worden door iemand die
het proces kan afmaken. Een backoffice produceert afval en doet de
kosten stijgen. Een gedeelde backoffice (shared service centres) doet
hetzelfde maar dan in massaproductie.
Mensen die huursubsidie
nodig hebben zijn financieel kwetsbaar en juist die mensen moeten lang
wachten op hun geld vanwege een foutief ontworpen systeem. Het systeem
is blind voor de onverwachte gevolgen, huisuitzettingen en faalvraag bij
andere instanties, niet op tijd de belastingen kunnen betalingen etc
etc.
Op een fundamenteel niveau gaat het “reform regime” zoals
Seddon de managementstijl met targets en front en backoffice noemt uit
van een negatief beeld van de mensen en de ambtenaar in het bijzonder:
“Ze weten niet wat ze moeten doen, ze willen geen verandering en ze
moeten gedwongen worden of gestimuleerd worden met productiecijfers”.